OPINIÓN. El buen ciudadano. Por Rafael Yus Ramos
Coordinador del Gabinete de Estudios de la Naturaleza de la Axarquía 

21/04/10. Opinión. En el complejo proceso de normalización urbanística de las miles de viviendas ilegales construidas en Málaga que acomete la Junta de Andalucía “una cosa es lo racional y otra muy distinta es lo real”, apunta el colaborador de EL OBSERVADOR / www.revistaelobservador.com, Rafael Yus, una de las personas que más de cerca ha seguido este fenómeno en la comarca de la Axarquía. Yus asume que las demoliciones “son muy costosas políticamente y se reducirán, en el peor de los casos, a unas muy contadas viviendas situadas en zonas protegidas".

Qué se puede hacer con las decenas de miles de viviendas ilegales en el campo de la provincia de Málaga

SABIDO es que los ayuntamientos de los pueblos del interior de varias comarcas de Málaga han vivido toda una era de efervescente actividad inmobiliaria que ha generado una tupida alfombra de viviendas unifamiliares en el suelo rústico, una imagen que cualquiera puede apreciar cuando, viajando por la autovía desde Málaga a Vélez, se deslumbran los montes llenos del llamativo salpicado blanco de las casas, o de puntos luminosos cuando se observa de noche. La faena ya está hecha, y sólo la ha parado el reventón de la burbuja inmobiliaria. Ahora, la patata caliente, la que han ido cocinando los miles de residentes, segundos residentes e inmigrantes climáticos que optaron, negociaron y pagaron finalmente por una vivienda en el campo, la tenemos que resolver los demás. Y al decir los demás hablo del gobierno autonómico y los ayuntamientos, con los impuestos de todos los que nunca hemos admitido este tipo de tropelías urbanísticas.

Y el proceso ya ha comenzado. No hace mucho, el ahora ex-consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio, Juan Espadas, empezó a citar a los alcaldes de la Axarquía de los municipios que aún no tienen PGOU, iniciando así el prometido proceso de apoyo de la Junta a la ordenación de unos municipios que hace años debían haber acometido y que por estar entretenidos con su urbanismo difuso en el campo (algo imposible de regular con el planeamiento ordinario), no se dieron muchas prisas en cumplir. Algunos PGOUs ya están en sus fases iniciales y todos muestran las escasas posibilidades de legalizar lo que es ilegalizable.

CON independencia de ello, se observa que los alcaldes van aceptando la realidad de los hechos: que tienen municipios en cuyo suelo rústico hay una infinidad de viviendas unifamiliares construidas con o sin su consentimiento, pero que en cualquier caso no quieren o no se atreven a expedientar como exige la ley. La intervención de la Junta de Andalucía, empezando por inventariar por sus propios medios lo que hay, para distinguir entre viviendas en zonas protegidas y viviendas en zonas no protegidas, y de éstas distinguir entre las que han prescrito de las que aún no, y por tanto determinar finalmente las que se pueden legalizar y las que de ninguna manera es posible, parece que empieza a tranquilizar a los alcaldes, que siempre podrán decir a sus electores: “¡a mí, que me registren, yo he hecho todo lo que he podido!”. Aún así, la antidemocrática Mesa por el Urbanismo de la Mancomunidad de la Costa Oriental, nido de la conspiración político-empresarial para derrocar la LOUA, y así dejar el camino libre para rehacer la especulación que tanto dinero ha dado a los ayuntamientos de las zonas rústicas, todavía mantiene la ilusión de modificar, desde esta república bananera, la ley que rige a todos los andaluces.

EL consejero asegura, una y otra vez, poder arreglar la mayor parte de los desaguisados urbanísticos utilizando la propia ley (LOUA) y el instrumento de ordenación municipal (PGOU). La experiencia de Marbella es un espejo en el que se quieren mirar todos los alcaldes de los municipios pequeños de la provincia. Ya expliqué en mi anterior colaboración (ver noticias relacionadas) que el proceso de legalización en Marbella no tiene absolutamente nada que ver con lo que se puede hacer con las casas del campo. Marbella tenía PGOU y la legalización, todavía impugnable, se hizo a base de aplicación de sistemas complejos de compensación dentro del casco urbano, y aún así muchas de estas decisiones son recurribles. En los municipios rurales, el urbanismo se ha disparado de forma inconexa, desparramada sin orden ni concierto, y ello obligará a una ardua labor de encaje de bolillos para salvar otorgar el sello de legalidad a unas pocas casas. En este artículo voy a intentar bosquejar los mecanismos legales de que se dispone para cumplir esta tarea (puede ver el esquema general de este proceso en la siguiente imagen).

UNA vivienda construida en suelo no urbanizable es, por definición, algo que no se ajusta a la idea que tenemos de lo que debe ser un hábitat humano, la ciudad, el pueblo o la aldea. El ser humano siempre ha vivido junto a otros de su misma especie, por razones de seguridad, interacción y economía. Hoy día, a estos argumentos se suman los de carácter ambiental: la ciudad es la unidad de control de los problemas ambientales que genera la actividad humana moderna. Aún así, es cierto que algunos tipos de actividades, como las agropecuarias o forestales se verifican fuera de la ciudad y por tanto exigen residir en lugares próximos a estas explotaciones. Pero esto no es de ningún modo lo que ocurre actualmente. Hoy día aquellos trabajadores del campo se jubilaron y sus hijos emigraron a la ciudad, donde encontraron oportunidades de vida alternativas a una actividad agropecuaria que, en modo alguno, puede lograr los dividendos que dan otros tipos de trabajos. Por eso, cuando uno contempla el tejido de nuevas viviendas desparramadas por las laderas y cimas de las montañas malagueñas, sabe a ciencia cierta que la gran mayoría de ellas son segundas residencias de malagueños y de inmigrantes climáticos provenientes de las inhóspitas tierras de Centroeuropa, o simplemente recursos inmobiliarios para los rentistas.

LLEGADOS a este punto, la patata caliente está formada por decenas de miles de viviendas desparramadas por todo el solar rústico de gran parte de Málaga, todas las cuales están como mínimo en una posición irregular pues no hay figura urbanística que acepte este tipo de viviendas. Lo lógico sería que no se hubieran construido, pero ahí están y ante esta realidad no vale hacer un PGOU en el que estas viviendas ni aparezcan en el papel, como si no existieran. Por incómodo que pueda ser (“a lo hecho pecho”) hay que afrontar esta realidad, aunque tenga sus costes políticos y sociales. Pero no se puede proponer una medida única para todos los casos, pues hay situaciones muy variadas. De entrada, una vivienda en suelo no urbanizable podía ser legal o ilegal según el ordenamiento anterior, y en cambio, cuando se redacte el nuevo PGOU, unas y otras pueden continuar o pasar a ser legales (si están conformes con el nuevo planeamiento) o bien continuar o pasar a ser ilegales (porque el nuevo planeamiento no tiene forma de legalizarlas).

Medidas contra las viviendas ilegales

EL caso más frecuente es que, tal como ocurre en la Axarquía, las viviendas no puedan ser legalizadas en el nuevo ordenamiento (PGOU), adquiriendo el estatus de vivienda ilegal o “irregular” desde el punto de vista administrativo. Esto es así por varias razones: los PGOUs sólo pueden legalizar conjuntos de casas, y siempre que cumplan una serie de requisitos urbanísticos mínimos para toda urbanización, porque no hacerlo sería una irresponsabilidad hacia los propios moradores, y la administración que lo haga pasaría a ser responsable civil subsidiaria por no asegurar un mínimo de garantías para la población residente. Pero las viviendas desparramadas, inconexas entre sí, construidas por iniciativas muy dispares, a menudo enfrentadas entre ellas por problemas de vecindad, no admiten este tipo de ordenamiento porque no reúnen las condiciones mínimas establecidas, por lo que están avocadas a desaparecer. Ante esta situación, con independencia de las multas previstas en el artículo 184 de la LOUA (el 10% de la cuantía del edificio o un mínimo de 600 €/mes, mientras dura la orden de reposición de la legalidad urbanística), que frecuentemente no se aplican por miedo de los alcaldes a la impopularidad, se abren dos posibilidades:

A.- Demolición. La puesta en práctica del imperativo legal de “restitución de la legalidad” para una vivienda ilegal es la demolición (artículo 48 de la Ley 8/2007 del Suelo; artículo 183 de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía), mediante la cual se hace real la desaparición de todo vestigio de obra que existía en un lugar inapropiado. Sin embargo, en la práctica esta opción, que puede alargarse eternamente por los obstáculos de nuestro derecho garantista, se reserva a casos muy concretos, por la alarma social que provoca, ante la que ni políticos ni jueces se sienten cómodos, posiblemente por un cierto sentimiento de conmiseración, especialmente cuando detrás de estas infracciones hay personas que afirman que compraron o construyeron la casa “de buena fe”, es decir, con el convencimiento de que su acción era legal (lo cual a menudo se debe a las promesas realizadas por alcaldes que querían tener patente de corso ante la justicia). En esto se escudan muchos “especuladores de buena fe”, bajo el lema ¡construye, que algo queda!

POR las mismas razones, el reciente decreto del “derribo exprés” (Decreto 60/2010 de 16 de marzo del Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma Andaluza), que pretende acelerar los procesos administrativos para que un ayuntamiento pueda ordenar el derribo antes de que se habite la vivienda, tampoco será utilizado, porque además del coste de la demolición, al final quien paga políticamente esta impopularidad son los alcaldes. En cualquier caso, éste no es un procedimiento útil para el tapiz de viviendas ilegales que hay en los campos de Málaga, puesto que se aplica a viviendas iniciadas a partir del mencionado decreto.

DE hecho, son muy raros los casos en que el propio ayuntamiento ejecuta una orden de demolición. Lo hemos vistos en ayuntamientos de poblaciones muy grandes, donde el coste político es mínimo de estas acciones es mínimo pues la gran mayoría de la población vive en condiciones regladas, pero no ocurre lo mismo en ayuntamientos pequeños, donde estas acciones, de llevarse a cabo, acabarían con la carrera política del alcalde y concejales. Por este motivo, se intenta que el asunto quede en el limbo, se intenta legalizar en los nuevos PGOUs y si no, se intenta ocultar como si no existiera. Sólo una denuncia de estos casos provoca el inicio de un procedimiento penal que puede acabar en orden de demolición.

Y sin embargo, con toda seguridad, jamás hubiéramos llegado a donde hemos llegado si se hubiera aplicado inmediatamente este precepto legal, símbolo del imperio de la ley. Por no haberlo aplicado, muchas de estas viviendas no podrán ser demolidas porque sus correspondientes expedientes nunca se abrieron o se les hizo dormir desde el ayuntamiento hasta que, pasados los cuatro años, prescribieron. Ahora bien, la legislación establece que las viviendas que se construyeron en parajes protegidos (ejemplo: vías pecuarias), sistemas generales o terrenos declarados como no urbanizables por otras razones sectoriales, como la cercanía de infraestructuras (ejemplo: carreteras), razones de seguridad (ejemplo: zonas inundables), etc, no prescriben y para ellas sólo hay una vía de solución para restituir la legalidad urbanística perturbada: la demolición.

AÚN así desde que se decreta una demolición hasta que se ejecuta hay un largo camino lleno de piedras. Dejando aparte los recursos ante las distintas instancias judiciales de orden jerárquico creciente, aparece el problema de los costes de la demolición. Una demolición exige el contrato de una empresa especializada que garantice la realización de esta operación sin riesgos. Requiere gastos de personal y de maquinaria, que en sí son costosos. Por este motivo, un recurso legal frecuente consiste en que el responsable de la demolición se declare insolvente, lo que a menudo puede justificar porque en los pueblos del interior lo que funciona es la economía sumergida y por tanto no hay constancia fiscal de ingresos. Al final lo tiene que acometer el ayuntamiento correspondiente que, a su vez, también puede aducir no tener fondos consignados para esta función, pasándosela a la Diputación. Esto es un asunto serio y la Consejería tendría que equipar a las Diputaciones de un servicio operativo para demoliciones si se quiere normalizar la situación a partir de ahora.

B.- Fuera de ordenación. La otra opción para las viviendas que no están conformes con el ordenamiento municipal (PGOU) y que por tanto no hay forma de legalizarlas, consiste en declararlas fuera de ordenación, regulada en nuestro ordenamiento por la Disposición Adicional Primera de la LOUA. Esta opción sólo se puede aplicar a viviendas que no están en zonas protegidas o en zonas con prohibiciones urbanísticas por otras razones sectoriales, con independencia del tipo de actividad que desarrolle en su entorno (agropecuaria, turística, residencial). Son casos en los que no ha sido posible aplicarles ninguna de las figuras de ordenación urbanística previstas en el PGOU (véase más adelante) y, a juicio de la autoridad competente, no reúnen suficientes argumentos legales para decretar su demolición. Aunque es discutible que en estos casos no se aplique igualmente la demolición (auténtica forma de restituir la legalidad urbanística), la única alternativa que queda es considerar que existen estas viviendas, registrarlas como tales en un inventario del PGOU, pero no concederles el estatus de vivienda reglada. De este modo se elude la desagradable obligación de privar a una familia del fruto de las inversiones que, con mayor o menor esfuerzo, ha realizado para esta operación inmobiliaria, y los consiguientes costes políticos o electorales para los regidores de los ayuntamientos.

UNA vivienda fuera de ordenación no es ilegal, sino alegal. Está ahí, no se derriba, puede usarse, pero con fuertes limitaciones. La única ventaja que tiene es que el propietario no pierde la inversión, y en caso de que sea primera residencia, no se quede en la calle. También puede registrarla en el Registro de la Propiedad, donde constará la condición de “fuera de ordenación” y también podrá venderla, siempre que el comprador esté informado de dicha condición y la acepte como tal en la transacción (de lo contrario sería una estafa). En la práctica, salvo que la vivienda sea una ganga, esté en magníficas condiciones y esté en un lugar privilegiado, es difícil que haya compradores para este tipo de viviendas, porque tienen las siguientes desventajas: a.-No se permite ninguna ampliación ni cambio de uso, así como tampoco reforma alguna que incremente su valor patrimonial. Todo lo más que se permiten son labores de reparación y mantenimiento para mantener la habitabilidad del edificio, siempre que no afecten a su estructura original. b.-En caso de que la vivienda sea destruida por un accidente fortuito (un incendio), o se haya quedado en un estado ruinoso, no se puede reconstruir. c.- Si hubiera que derribarla por razones urbanísticas, se le pagará en la expropiación por un justiprecio equivalente a la tasación en el momento de adquirir el estatus de fuera de ordenación (no puede incrementar su valor), pero no habrá obligación de ofrecerle una vivienda alternativa. d.-Esta vivienda no tiene ningún derecho a los servicios municipales, por lo que no puede exigirlos, aunque en la práctica el ayuntamiento intente buscar soluciones. En cambio, por paradójico que pueda parecer, sí tiene que pagar los impuestos como bien inmueble. e.-Con estas cargas, es poco probable que una entidad financiera (Banco, Caja de Ahorros) quiera aceptar esta vivienda como aval o como hipoteca. f.- No podrá inscribir esta vivienda como casa rural en el registro de empresas turísticas y su alquiler a particulares deberá realizarse con pleno conocimiento del inquilino de las cargas que tiene la vivienda en la que va a vivir temporalmente.

EN estas circunstancias, se pretende que la vivienda vaya depauperándose progresivamente hasta que, alcanzando el estado de ruina, sea finalmente abandonada y se acepte su demolición. Pero en la práctica, las labores de mantenimiento pueden eternizar el proceso y mantener una población flotante dispersa por el territorio rústico, que ocasiona daños ambientales de cierta envergadura (generación de residuos, consumo de recursos), difíciles de controlar. Por este motivo, nos parece que sería más acertado crear un programa de demoliciones al término de unos plazos estipulados para cada vivienda fuera de ordenación, en función de su antigüedad. Esto supondría pérdidas patrimoniales para el infractor, pero no supondría pérdida de vivienda principal, pues la mayoría de estos propietarios tienen estas viviendas como segunda residencia, y en todo caso podría haber obtenido algún provecho y buscado alternativas residenciales.

Medidas para legalizar viviendas

HAY cierto número de viviendas que, debidamente tratadas con arreglo a lo prescrito en la LOUA, en los planes subregionales (POT de la Axarquía) y planes municipales (PGOUs) podrían ser legalizadas, unas más fácilmente que otras, según los siguientes casos:

A.- Viviendas colindantes con suelo urbano o urbanizable. En este caso la legalización es sencilla pero costosa para los propietarios, pudiendo suscribir parte de los gastos el ayuntamiento, lo que en la práctica significaría que entre todos los contribuyentes se intenta resolver el problema generado (la “patata caliente”)  por los que no quisieron seguir las reglas.

EL procedimiento es muy similar al que se utiliza para cualquier Plan Parcial: se crea una junta de compensación de las viviendas de la periferia del pueblo, para intentar incorporarlas en una ampliación del suelo urbano, lo que implicará la pérdida de superficie patrimonial para la urbanización, seguir el trazado viario del pueblo y conectarse a los sistemas de acometida de agua, luz, telefonía y desagüe de aguas residuales. Es un sistema que ya recoge la LOUA en el artículo 183-2, cuando indica que en estos casos se procederá a una “reparcelación forzosa”, estableciendo como incentivo una reducción del 50% del coste de la multa si los propietarios lo acometen de motu propio.

EN el POT de la Axarquía, este tipo de urbanizaciones viene regulado por el Artículo 44 y tiene una serie de condicionantes: deben integrarse física y culturalmente con el urbanismo del pueblo, su densidad no debe ser superior a 0,3 m²t/m²s, debe reservar más del 40% de techo edificable y seguir los parámetros constructivos existentes en el casco urbano.

B.- Viviendas no colindantes con suelo urbano o urbanizable. Sería el caso de viviendas alejadas del pueblo o de suelos urbanizables, y que por tanto no se les puede incorporar en el núcleo urbano, que es el caso más frecuente en comarcas minifundistas y montañosas como la Axarquía. Las medidas que propone el POT de la Axarquía para este tipo de viviendas, siempre que mantengan el suelo bajo el estatus de “no urbanizable”, son las siguientes:

VIVIENDA vacacional turística. Regulada por el Artículo 44 del POT de la Axarquía. Se aplicaría a viviendas no vinculadas a la actividad agropecuaria. Con carácter general estas viviendas no se pueden regular en terrenos con pendiente superior al 35-50% y la edificabilidad bruta no puede  ser superior a 0,10 m²t/m²s. Finalmente, debe lograrse una inserción territorial, ambiental y paisajística.

ALOJAMIENTO hotelero. Regulado por el Artículo 50 del POT de la Axarquía. Se reserva a instalaciones hoteleras en suelo no urbanizable, siempre y cuando cumplan algunas condiciones: no tener una altura superior a 2 plantas o 7,5 m desde rasante natural. Debe armonizar con entorno, de forma que el diseño se ajustará al soporte territorial, protegiendo elementos relevantes, el  drenaje y la vegetación arbórea que existiera previamente a la edificación.

VIVIENDA vinculada a actividad agrícola. Regulado por el Artículo 55 del POT de la Axarquía. Vendría a regular las viviendas aisladas que clásicamente ha tenido el campo y que ahora se han construido en explotaciones agrícolas o ganaderas recientes. La condición principal de este tipo de viviendas es que deben demostrar que son primeras residencias y que están vinculadas a una actividad agrícola real, no ficticia como se venía haciendo bajo la modalidad de “caseta de aperos”. Para estas viviendas, además de los requisitos generales, se exige el mantenimiento del hábitat agrícola, y en las parcelas forestales un mínimo del 60% deben ser especies arbóreas. Además su altura no puede ser superior a una planta y en naves no superior a 7 metros. Su diseño arquitectónico deberá recoger los parámetros exigidos por el PGOU correspondiente. El resto de los condicionantes vienen regulados por el artículo 52-1b de la LOUA, sobre edificaciones en suelo no urbanizable.

HÁBITAT rural diseminado. Regulado por el Artículo 57 del POT de la Axarquía. Se reserva para áreas en las que coexisten un número especialmente notorio de viviendas vinculadas a la agricultura. En estos casos la regulación como tal figura urbanística tiene más la finalidad de controlar que esta situación actualmente dispersa no se convierta en un nuevo núcleo urbano. Por ello están prohibidas las operaciones de reparcelación y la generación de nuevas viviendas en el área delimitada. Al mismo tiempo se pretende paliar los impactos ambientales que generan estos asentamientos, aplicando elementos urbanizadores que aseguren el tratamiento colectivo de algunos parámetros ambientales, como los accesos, la recogida de residuos, el saneamiento y depuración de aguas residuales, así como mantener una integración paisajística y reservar una superficie para las dotaciones estipuladas en el PGOU.

VIVIENDA dispersa en el medio rural. Regulada por el Artículo 58 del POT de la Axarquía, recoge las viviendas aisladas que no están vinculadas a la actividad agrícola. En este caso lo que se recomienda es identificarlas, catalogarlas y determinar cuáles se pueden legalizar (de acuerdo con las condiciones generales de la LOUA y el POT) y cuáles deben quedar fuera de ordenación.

EN la práctica, estas medidas tienen sus dificultades porque, en el afán de controlar estos crecimientos y que los mismos no generen impactos ambientales y paisajísticos, la LOUA exige que toda vivienda en suelo no urbanizable tenga controlados los parámetros ambientales (recogida de basuras, tratamiento de aguas residuales), accesos, etc, condiciones que vienen expresadas en los artículos 52 y 57-1 de la LOUA. El problema que nos encontramos aquí es que los costes de estos procesos de legalización posiblemente sean inasumibles por una parte importante de los propietarios. Muchos son propietarios de ingresos discretos, o bien han invertido todo su capital en la construcción de la vivienda. Otros son segundos residentes que no están dispuestos a que ese capricho de fin de semana, del que empiezan a estar un poco hartos, les suponga más sangría económica. Finalmente coexisten con estas tipologías una nutrida población de inmigrantes climáticos que invirtieron todos sus ahorros en la vivienda y que ahora tampoco están dispuestos a correr con los gastos de urbanización. La falta de unidad de gestión, de cohesión entre propietarios y la diversidad de situaciones existentes, hacen que la asunción de estas vías de legalización sea problemática. Ante esta situación, la prevención del impacto ambiental recomendaría la demolición de la vivienda.

EN resumen, he intentado mostrar el complejo proceso de normalización urbanística que se puede asumir con las leyes y normas urbanísticas existentes actualmente. Las exigencias de regulación posiblemente no sean asumibles por la tipología de residentes existentes en el suelo rústico. Por lo tanto, posiblemente el resultado final de este proceso de normalización acometido por la propia Junta de Andalucía, ofrezca algunas posibilidades para las viviendas colindantes a los núcleos urbanos, tal vez algún hábitat rural diseminado, pero en el resto de los casos posiblemente la única salida sea la declaración de “fuera de ordenación”, aunque en muchos casos lo adecuado y responsable es que se proceda a la demolición. Pero una cosa es lo racional y otra muy distinta es lo real. A asociaciones de residentes extranjeros como SOHA (Save our Homes Axarquía) les preocupa mucho la amenaza de demolición de sus viviendas, puesto que para muchos de ellos estas viviendas son inversiones para la recta final de sus días en un clima amable. Pero tal vez este temor sea injustificado si aprendemos del pasado: las demoliciones son muy costosas políticamente y se reducirán, en el peor de los casos, a unas muy contadas viviendas situadas en zonas protegidas, y éstas siempre que hayan sentencias judiciales, lo que tampoco es frecuente. La realidad es ésta: lo que se ha construido, quedará indefinidamente, mostrando, con su descarada lozanía, que por mucho que se diga, rige el lema de “construye, que algo queda”.